نگاهی به مبانی راه اندازی پورتال ایران

کالبدشکافی یک محصول دولت نهم

نهمین دولت جمهوری اسلامی ایران را باید دولتی دانست که ایستاده بر شانه های دولت های پیشین سعی در بازآفرینی مفاهیم انقلاب اسلامی در عصری مدرن دارد و محمود احمدی نژاد رئیس این دولت، همانقدر که مانند اسلاف پیشین خود بر توسعه و پیشرفت ایران اسلامی تکیه دارد بر مفاهیم عدالت گرایانه نیز تاکید می کند و این روش در عمل تبدیل به کنش و واکنشی پارادوکسیکال شده است.
از سویی دولت نهم با شعار مهرورزی و خدمت به خلق خدا سعی در ایجاد فرصت های برابر و رفاه برای طبقه مستضعف جامعه دارد و از سوی دیگر بر اساس دستور صریح مقام معظم رهبری وظیفه دارد تا بنا بر تفسیر نوین اصل ?? قانون اساسی بدنه دولت را کوچک کرده و اداره هر چه بیشتر بخش های مشخص شده در این اصل را به بخش خصوصی، یا به تعبیری سرمایه داران، بسپارد.
این چنین است که بازآفرینی دولت در عصر جدید، عصر اطلاعات و فناوری، به سبک مهرورزانه، بدل به جمع اضدادی شده است که آن را در رفتارهای دولت می توان دید.
بنا بر تعریف کلاسیکی که اقتصاددانان و اندیشمندان بزرگ در دهه ?? و ابتدای ?? میلادی از بازآفرینی دولت ارائه کرده اند، لزوم "بازآفرینی دولت" بر مشکلات عدیده ای استوار است که عمده آن را می توان در بخش های زیر طبقه بندی کرد:

1. ورودی ها: زخم کهنه این بخش وقتی سر باز می کند که هزینه های بخش عمومی (خدمات دولتی) در حد غیرقابل تحملی افزایش یافته و یا در حال افزایش است. مثال بارز مشکلات این ردیف را می توان سوبسیدی دانست که دولت برای واردات بنزین مصرفی کشور هزینه می کند تا جایی که دولتی که شعار عدالت گستری و آوردن نفت سر سفره های مردم را می دهد برای کنترل و مهار هزینه های کمر شکن تولید و واردات مجبور به سهمیه بندی بنزین می شود.
2. فرآیندها: این دسته از مشکلات را می توان موارد عدیده ای از اتلاف، تاخیر، سوء مدیریت و خرابکاری در بخش عمومی دانست که جملگی حاکی از عدم کارایی در تبدیل هزینه های عمومی به خدمات عمومی هستند. به خصوص، خدمتگزاران مردم گاهی اوقات تصمیم هایی می گرفتند که با منافع مردمی که وظیفه خدمت به آن ها را بر عهده داشتند، در تعارض بود. وقوع چنین پدیده ای به عنوان یک اشتباه به دو دلیل عمده صورت می گرفت. دلیل اول مربوط به "تمرکز دولت" بود که تصمیم گیرندگان را در موقعیتی بسیار دور از کانون اطلاعات لازم برای تصمیم در صحنه عمل قرار می داد و جنبه دوم با عدم پاسخگویی در ارتباط بود که تصمیم گیرندگان را از دسترس کسانی که بیرون از سازمان ها بودند و تحت تاثیر تصمیم های آنان قرار می گرفتند، بسیار دور می کرد . دولت نهم برای مقابله با چنین فرآیندی روش متفاوتی در پیش گرفت و از همان آغاز فعالیت تصمیم گرفت با سفر به مناطق مختلف کشور، که بعدها به سفرهای استانی دولت معروف شد، تمام یا بخشی از کابینه را برای آشنایی نزدیک با مشکلات هر منطقه به یک استان برده و جلسات هیات دولت را در همان منطقه برگزار کند. روشی که هر چند در چشم مردم جالب و منطقی به نظر می رسید، اما در عمل جز مصوباتی دم دستی و شتاب زده به تغییری جدی در فرآیند تصمیم گیری و سیاست گذاری کلان کشور منجر نشد.
3. خروجی ها: در نهایت، مشکل چشمگیری در خروجی ها مشاهده می شد. همچنان ارائه خدمات ضروری بخش عمومی معطل مانده و نگرانی های گسترده ای بروز کرده بود. بخش عمومی در این سال ها از ارائه خدمات شایسته در زمینه های مختلف از امنیت ملی گرفته تا حمایت از کشاورزی و صنعت تا آموزش، مسکن، بهداشت، رفاه اجتماعی و صدها وظیفه دیگر ناتوان بود. این امر به نوبه خود به دیگر دستاوردهای گسترده فعالیت بخش عمومی لطمه می زد.

دولت نهم برای مقابله با این دسته مشکلات نیز راه جدید و توده پسندانه ای در پیش گرفت. سیل پروژه ها و تصمیمات نتیجه گرا که با حمایت دولت در ظاهر برای تسریع در امر خدمت گذاری صورت می گرفت به نوعی در این دسته جای گرفتند. وام ?? میلیون تومانی مسکن، وام ? میلیون تومانی کارآفرینی یا حتی واگذاری میلیونی تلفن همراه را به نوعی می توان پاسخ به مشکلات دسته سوم دانست که البته هر کدام نه تنها منجر به حل مشکلات نشدند که بر آن افزودند.
در نظریه های کلاسیک تمام مشکلات فوق که در سه دسته ورودی ها، فرایندها و خروجی ها برشمرده شد، در ازای دو جنبه ”چیستی“ آنچه که بخش عمومی انجام می داد (به معنی نقش بخش دولتی) و نیز ”چگونگی“ انجام آن (به معنی سازمان و مدیریت بخش دولتی) بودند.
و ملغمه دیدگاه سیاسی-اقتصادی جناح حاکم بر دولت، تفکری پیوندی از تفکر نئولیبرال و چپ گرایی اقتصادی بود که با عنایت بر نظریات بازآفرینی دولت در عصر مدرن منجر به تصمیمات زیر شد:

• اول، در هر کجا که ممکن باشد باید از نقش دولت کم کرد، یا به بیان دیگر باید دولت را با موسسات خصوصی جایگزین کرد (اجرای تفسیر جدید اصل ??)
• دوم، مهمترین دلیل ادامه وجود دولت نقش موثرش در کمک به ایجاد اثربخشی در عملکرد بازار است (تصمیمات حامی تولید و صنعت و ادعای توانمندسازی بخش خصوصی)
• و بالاخره اینکه، در صورتی که موسسات دولتی باقی بمانند، باید حتی الامکان بر روی نیروهای کاملاً رقابتی (یا در بدترین شرایط شبه رقابتی) بازار باز باشند (حضور گروه های سرمایه گذاری شبه خصوصی در بورس و شرکت های مثلا خصوصی مثل صاایران در مناقصات) .

بنابراین صحبت راست جدید، گروه فعلی حاکم بر دولت نهم، تنها مربوط به نقش بخش دولتی نیست، بلکه تاکید ویژه ای نیز بر شیوه سازماندهی و مدیریت این بخش دارد.
با تکیه بر چنین نظریاتی بود که مدیر دولت نهم با گذشت بیش از نیمی از دوران خدمت اش تصمیماتی انقلابی مثل انحلال سازمان مدیریت و برنامه ریزی و یا کاهش نرخ سود بانکی به صورت دستوری گرفت.

اجزای اصلاح / بازآفرینی

وقتی یکی از عناصر موثر گروه رایحه خوش خدمت و مدیران بلندپایه دولت احمدی نژاد از اصلاح طلبی واقعی حرف می زد و ادعا می کرد میزان اصلاحات مبتنی بر اصول انجام شده در دولت نهم بسیار بیشتر از دو دولت قبلی بوده، دقیقا از چه حرف می زد؟
برای فهمیدن پاسخ این سئوال باید با دقت بیشتری به اصول ده گانه بازآفرینی دولت در عصر جدید نگاه کرد، اصولی که سال ها پیش از سوی دو نظریه پرداز با نام های اسبورن وگابلر ارائه شده است:

• هدایت و رهبری به جای تمرکز بر فعالیت اجرایی
• توانمندسازی به جای خدمتگزاری
• تزریق رقابت به عرصه خدمات
• دگرگون سازی سازمان های قاعده مدار
• سرمایه گذاری بر روی دستاوردها و نه ورودی ها
• ارضای نیازهای مشتری و نه بروکراسی
• کسب درآمد به جای هزینه کردن
• پیشگیری به جای درمان
• حرکت از سلسله مراتب به سمت مشارکت و کار تیمی
• استفاده از مکانیزم بازار به عنوان اهرمی قوی برای تغییرات

احمدی نژاد، دانش آموخته حمل و نقل شهری دانشگاه علم وصنعت، بخش اعظمی از تصمیمات خود را وقتی اعلام عمومی و اجرا کرده است که حداقل در ظاهر با یکی از چند بند فوق همراه بوده اند و البته مشکلات ناشی از اجرای بخشی از آنها نشان می دهد برخی از این تصمیمات از اصالت کافی برای حل مشکلات فعلی دولت-ملت ایران برخوردار نبوده اند و تنها ثمره ذوق زدگی دولتی هستند که رقبای سیاسی بر بی تجربگی اش پافشاری می کنند.
عدم نتیجه گیری در فرآیند بازآفرینی و اصلاح را شاید بتوان به بی توجهی دولت به روش های موکد در نظر یاتی نسبت داد که در راستای اهداف فوق و با عنوان برنامه اصلاح/بازآفرینی عنوان شده اند.
هر چند در فهرست مورد موافقی با عناصر یک چنین برنامه ای وجود ندارد، اما اجزای معمول شامل سیاهه زیر می شود:

• کارآیی مضاعف: بهبود نسبت خروجی به ورودی در بخش عمومی، منطق چنین بازسازی هایی اشاره به اندازه بزرگ هزینه بخش دولتی و یا عدم کارآمدی بسیاری از فرایندهای آن دارد.
• عدم تمرکز: انتقال تصمیم گیری به سطوح پایین تر و محلی تر بخش عمومی. منطق چنین اصلاحاتی کاهش هزینه های تصمیم گیری متمرکز و خلق شیوه های منعطف تر و پاسخگوتر است.
• مسئولیت پذیری مضاعف: مسئولیت پذیرتر کردن کارکنان بخش عمومی در قبال تصمیم ها و اعمال شان. منطق چنین اصلاحاتی در افزایش فشار بر روی کارکنان برای بهتر کار کردن، مسئولیت پذیرتر برخورد کردن با گروههای دریافت کننده خدمات و کاستن از شیوه های ناکارآمد یا فاسد است.
• مدیریت منابع بهبود یافته: افزایش استفاده موثر از منابع انسانی، مالی و دیگر منابع. منطق چنین اصلاحاتی از تعریف آن روشن است. این نوع اصلاحات اغلب شامل تمرکز مجدد بر شیوه های برنامه ریزی، اندازه گیری و مدیریت عملکرد این منابع است.
• بازارسازی کردن: افزایش استفاده از نیروهای بازار به نحوی که مشمول روابط درون بخش عمومی، روابط بین شهروندان (به معنی ”مصرف کنندگان“) و بخش عمومی، و روابط و مرزبندی های بین بخش عمومی و بخش خصوصی شود. منطق این نوع اصلاحات در این نکته نهفته است که روابط بازار هزینه ها را تقلیل و کارایی (یا اثربخشی) عرضه خدمات را افزایش می دهد.

بازآفرینی دولت در عصر اطلاعات

سررشته ایده های مربوط به یک عصر جدید اطلاعات تا حد زیادی معادل با شکل گیری یک اقتصاد دانایی محور، یا جامعه اطلاعاتی است.
بدین ترتیب اگر دولت هاشمی رفسنجانی تکنوکراسی و سیاست تعدیل را به عنوان یگانه راه اصلاح وضع کشور پس از جنگ انتخاب کرد و فشارهای ناشی اجرای چنین برنامه ای در نیمه های راه باعث توقف یا به روایتی کندی آن شد، ایده استفاده از فناوری اطلاعات و اقتصاد دانایی محور، ملموس ترین گواه بر وجود "اصلاحات عصر اطلاعات" به مثابه بازآفرینی دولت در ایران است.
در سال هایی که دولت خاتمی درگیر تلاطمات و طوفان های سیاسی ناشی از تاکید بر ایجاد فضای باز سیاسی در کشور بود، در لایه زیرساختی سعی در ایجاد نگرشی در میان مدیران عالی رتبه کشوربود که فناوری اطلاعات را همزاد و هم نیاز توسعه کشور می دانستند و موجودیت آینده دولت را ناگزیر از حرکت به سمت "دولت الکترونیکی" با تاکید خاص بر استفاده از IT برای ارائه خدمات عمومی تلقی می کردند.
در این حالت، دولت به دنبال ترکیب مناسب میان افزایش کارایی و پاسخگویی هر چه بیشتر به مشتریان خود بود و هر چند این ایده هیچگاه در دولت هشتم به سرانجام نرسید، اما دولت احمدی نژاد بنا بر وظیفه ای که در اسناد بالادستی و کلان کشور بر عهده اش گذاشته شده بود، اجرای آن را بر عهده گرفت. پورتال ایران دات آی آر، هر چند ناقص – و در واقع کاریکاتورگونه- آغازگر فاز صفر چنین رویکردی در عمل بود.
پارادایم اصلاحات در عصر اطلاعات که از قبل در حال شکل گیری و به نحو فزاینده ای در حال رشد بود در واقع در لایه زیرین، به وجوه عمومی این پارادایم جدید، شامل چیرگی خدمات بر دیگر بخش های اقتصادی، بازارهای کوچک به جای بازارهای انبوه و پدید آمدن یک شکل "پسا بوروکراتیک" از سازمان دولت اشاره می کرد.
اما دولت نهم نیز با رویکرد انتقادی نسبت به چنین پارادایمی، همان اشکالاتی را به اقتصاد مبتنی بر فناوری اطلاعات گرفت که منتقدان به روند جهانی مذکور می گرفتند و آن را مطلقا مثبت اندیشانه می پنداشتند. اشکالاتی از قبیل:

• چیزها آنطور که پیش بینی شد، تغییر نکرده اند. (در ایران: انتقاد شدید از روند تحقق اهداف تکفا)
• وقتی که چیزها تغییر می کنند، همراه با مزایایی که به همراه می آورند، مشکلاتی را نیز باعث می شوند. (در ایران: تکیه بر مشکلات اجتماعی ناشی از ورود فناوری های جدید مثل موبایل و اینترنت)
• تمرکز نظریات عصر اطلاعات بر فناوری ما را از عوامل انسانی، اجتماعی و سیاسی، که آنچه را در جهان ما به وقوع می پیوندد توضیح می دهد، جدا نمی کند. (در ایران: تکیه بر طرح های همچون اینترنت ملی برای مقابله با توطئه های احتمالی قدرت های جهانی)
• این انتقادات از اعتبار بالایی برخوردارند ولی در عین حال منکر این واقعیت نیستند که روندهای عصر اطلاعات هر چند کند و ناموزون، واقعیتی غیرقابل انکارند. (در ایران: حضور همیشگی دبیران شوراهای مرتبط با فناوری اطلاعات در سمینارها و هم اندیشی های مبتنی بر راهکار های جدید)

پورتال؛ پاسخ به یک نیاز

برخی از جنبه های عصر اطلاعات در بالا فهرست شدند، اما دو روند ویژه و به هم مرتبط که با بحث بازآفرینی دولت در عصر اطلاعات مرتبط هستند، وجود دارند:

• اهمیت فزاینده اطلاعات، شامل رؤیت پذیری و ارزش فزاینده سیستم های اطلاعاتی
• استفاده فزاینده از فرآیند اطلاعات به این ترتیب دولت با اجرای پروژ های همچون سهمیه بندی بنزین متوجه شد که این نهاد بزرگ و موثر بزرگترین جمع کننده، کاربر، نگهداری کننده (به معنی مالک) و تولیدکننده منحصر به فرد اطلاعات بوده است و امروزه نیز همچنان در این وضعیت قرار دارد و اطلاعات یک منبع اساسی برای تمام سطوح کارکنان و تمام فعالیت ها محسوب می شود؛ بنابراین، کار دولت به لحاظ اطلاعاتی بسیار پرمصرف است و باید برای ساماندهی به این اطلاعات در قالب دولت الکترونیکی حرکتی جدی صورت پذیرد.

در چنین نگرشی چهار نوع عمده اطلاعات رسمی قابل تفکیک هستند:

1. اطلاعات لازم برای پشتیبانی مدیریت داخلی: این دسته شامل اطلاعاتی در رابطه با کارکنان برای مدیریت پرسنلی و اطلاعات مربوط به بودجه و حساب ها برای مدیریت مالی است. همانند سه نوع دیگر، این دسته از اطلاعات می تواند برای هر کاری از کاربردهای عملیاتی روزمره گرفته تا تجزیه و تحلیل و برنامه ریزی خط مشی بلندمدت مورد استفاده قرار گیرد.
2. اطلاعات برای پشتیبانی اداره و تنظیم امور عمومی: این دسته شامل اطلاعاتی است که جزییات مربوط به موجودیت های کلان در هر کشور را ثبت می کند: جمعیت، موسسات کسب و کار، ساختمان ها، زمین، صادرات/واردات و غیره. این نوع اطلاعات برای طیف گسترده ای از مقاصد مختلف شامل موضوعات قانونی، قضایی و مالی استفاده می شود.
3. اطلاعات برای پشتیبانی از خدمات عمومی: این نوع اطلاعات به لحاظ خدمات عمومی به خصوص متفاوت است. به عنوان مثال می توان از آموزش (مدارک کارکنان مدارس) ، بهداشت (مدارک بیماران) و حمل و نقل (اطلاعات حرکت مسافران) نام برد.
4. اطلاعات در دسترس عموم قرار گرفته:

این دسته از اطلاعات شامل موارد زیر است:

• اطلاعاتی که دولت قصد انتشار آن ها را دارد، از قبیل: انتشار اخبار، گزارش های مشاوره، جزییات سیاست ها، قوانین و مقررات و جزییات حقوق و مستمری های کارمندان و بازنشستگان
• اطلاعاتی که دولت جمع آوری می کند و ممکن است آن ها را در دسترس عموم قرار دهد، مانند: آمارهای جمعیت شناختی یا اقتصادی
• اطلاعاتی که از دولت خواسته می شود که آن ها را عرضه کند، مانند شاخص های عملکردی، حساب های مورد حسابرسی قرار گرفته، اسناد سیاست داخلی و پاسخ های دولت به سئوالات شهروندان، روزنامه نگاران و یا سیاستمداران.

با این تقسیم بندی مشخص می شود که آنچه دولت‎های هشتم و نهم تا به حال موفق به انجام آن شده اند تنها ارائه اطلاعات مربوط به بند چهار، آن هم به صورت دست و پا شکسته است و به این ترتیب می توان دلیل اصلی عدم استقبال نخبگان و کارشناسان را از پورتال ایران دات آی آر فهمید، اینکه سه قسم دیگر اطلاعات که اتفاقا از درجه اهمیت بیشتری نسبت به گزینه چهارم برخوردارند هنوز یا جمع آوری نشده اند یا در سیستم آنلاین دولت الکترونیکی وارد، پردازش و قابل انتشار به صورت یک خروجی ملموس نشده اند.
فراموش نکنید که اگر اطلاعات در تمامی کارهایی که دولت انجام می دهد جاری باشد، تغییر هر چیزی در دولت باید به معنی تغییر در اطلاعات باشد، که این امر به نوبه خود باید به معنی تغییر در سیستم های اطلاعاتی باشد، سیستم هایی که هنوز یا وجود خارجی ندارند، یا تکمیل نشده اند.
این درست همان ضعفی است که در تیم مدیریتی دولت نهم، از همان آغاز دیده می شد، عدم توجه به اهمیت این مساله که: به لحاظ نظری هر چه که IT قادر به انجام آن باشد، می تواند با ابزاری از نوع دیگر انجام پذیرد اما در صحنه عمل، توانایی IT در افزایش سرعت و یا کاهش هزینه فعالیت های اطلاعاتی یعنی که این فناوری قادر به کارهایی است که در صورت استفاده از روش انجام جایگزین به نحو شایسته ای قادر به انجام آن ها نخواهیم بود.
آیا این روزها بعد از گذشت بیش از نیمی از دوره فعالیت نهمین دولت جمهوری اسلامی ایران، کسی می تواند کابینه رئیس جمهور مهرورز را متقاعد کند که برای اصلاحات در دولت فراتر از اقدامات انقلابی، بدنه نهاد اجرایی نیازمند افزایش کارایی در بخش ها و افزایش اثربخشی خدمات است و در کنار آن انگیزش بهتر کارکنان و کنترل سیاسی بیشتر از جمله دیگر نیازهایی است که همگی آن ها را از جمله دست آوردهای فناوری اطلاعات می دانند؟
کاش دولت به یاد بیاورد که استفاده از فناوری اطلاعات به عنوان یک روش جامع و در تمام زمینه ها ویژگی های زیر را به خدمات خواهد داد:

1. ارزان تر: تولید خروجی های مشابه با هزینه های کمتر
2. بیشتر: تولید خروجی های بیشتر با هزینه مشابه
3. سریع تر: تولید خروجی های مشابه به همان هزینه در زمان کمتر
4. بهتر: تولید خروجی های مشابه با همان هزینه و در همان زمان ولی با استانداردهای کیفیتی بالا؛
5. برای اولین بار: تولید خروجی های جدید

چنین رویکردی را با بازنگری در پورتال ایران ، در همین ابتدا و قبل از اینکه این دیوار تا ثریا کج بالا برود می توان به کار بست.